PROCEDIMIENTO

Las especialidades jurídico-administrativas peculiares de Navarra, en virtud de su régimen foral, se han reflejado necesariamente en algunos aspectos procedimentales, de modo especial en materia de administración municipal y administración económica.

Administrativo

La Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 produjo -en su art. 3.°- la asimilación de Navarra al resto del Estado en lo relativo a “La parte orgánica y de procedimiento”. Sin embargo, las competencias forales que había heredado la Diputación de Navarra de los antiguos organismos del Reino permitieron la existencia de peculiaridades. Así, a diferencia de otras Diputaciones Provinciales de la Monarquía, los acuerdos de la Diputación Provincial de Navarra ultimaban la vía administrativa, siendo sólo recurribles en el contencioso-administrativo.

El primer Reglamento para la Administración Municipal de Navarra, de 24 de agosto de 1867, nada regulaba sobre recursos y procedimientos; hay que esperar a la Circular de la Diputación, de 24 de enero de 1896, para encontrar alguna ligera referencia al plazo de treinta días para interponer recursos.

La primera normativa procedimental de la Diputación es el Reglamento de 4 de agosto de 1905, dictado para la tramitación de las reclamaciones que se promueven contra ella. En este Reglamento de procedimiento administrativo se establecieron las disposiciones sobre legitimación, días y horas hábiles, notificaciones, términos y plazos, presentación de escritos, negociados, tramitación y resolución de los expedientes, e, incluso, un recurso extraordinario de revisión que había de fundarse en el error manifiesto contenido en documentos o actos auténticos que evidenciaran la equivocación del fallo.

Con motivo de la adaptación del Estatuto Municipal a Navarra, se planteó la compatibilidad o incompatibilidad del recurso de alzada de la Diputación contra los acuerdos municipales con la autonomía municipal. La Comisión negociadora de Navarra defendió el mantenimiento del recurso de alzada, al entender que no atentaba contra la autonomía de los municipios; por contra, los representantes del Gobierno veían en él un rasgo de caciquismo, generador de arbitrariedades. Prevaleció la tesis de Navarra y la “alzada” fue reconocida en la Base 11ª del Real Decreto-Ley de 4 de noviembre de 1925. No obstante, para paliar todo posible asomo de arbitrariedad de la Diputación, se previó la posibilidad de crear un Tribunal Administrativo, con funciones delegadas de aquélla, para resolver los recursos que le llegaban. Dicho tribunal fue creado en 1964.

El Reglamento de administración Municipal de Navarra, de 3 de febrero de 1928, recogió originariamente -en el Capítulo III de su título VI- algunas disposiciones sobre resoluciones municipales y recursos: se suprimía la “revisión”, se simplificaba el trámite de la alzada y se recogía la figura del silencio administrativo. El recurso de alzada -precedido siempre del de reposición- debía fundarse en la infracción de Leyes, Reglamentos o Disposiciones administrativas, y podía ser interpuesto por cualquier vecino. También se contempla el recurso por “abuso de poder” contra los acuerdos de la diputación.

La creación del Tribunal Administrativo de Navarra produjo una importante reforma del mencionado Capítulo III del título VI del RAMN. Tras la adopción del Acuerdo de 24 de junio de 1964 -para crear el Tribunal Administrativo- el Consejo Foral Administrativo, el 29 de diciembre de 1964, dio nueva redacción al repetido capítulo y amplió considerablemente su contenido (más de ochenta nuevos artículos). Se reguló con exhaustividad todo lo referente a los recursos administrativos y a la actividad del Tribunal Administrativo.

En la práctica, fuera de la actividad administrativa municipal, son aplicables a Navarra las directrices y disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo estatal de 17 de julio de 1958.

En cuanto a la materia económico-administrativa, el Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, de 20 de agosto de 1981, establece en su Disposición Adicional que se aplicará a los territorios forales de conformidad con lo preceptuado en el respectivo Convenio Económico. Por ello el régimen de las reclamaciones económico-administrativas de Navarra tiene una peculiar regulación; así, las “Normas de desarrollo del procedimiento tributario”, aprobadas por la Diputación foral el 19 de junio de 1981 -para los actos de gestión tributaria de la Diputación Foral- y el Reglamento de Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1981 -para los actos y disposiciones tributarias de las Haciendas Locales de Navarra-.

La Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra, de 16 de agosto de 1982, estableció que el procedimiento administrativo y económico administrativo de Navarra es una materia perteneciente al Régimen Foral.

La Ley Foral 2/1986, de 17 de abril -reguladora del control por el Gobierno de Navarra de la legalidad y del interés general de las actuaciones de las entidades locales de Navarra- supuso una importante reforma de las disposiciones del Reglamento de Administración Municipal en materia de recursos, por ella se derogaron buena parte de disposiciones del Capítulo III del título VI (sustancialmente: el tradicional recurso de alzada pasó a tener un carácter meramente potestativo y desapareció la acción popular para su interposición).

De otra parte, quedaron sin efecto gran número de los actos de fiscalización, intervención y tutela que ejercía la diputación sobre las entidades locales.

Es el conjunto de trámites y requisitos que el ordenamiento jurídico exige para la válida aprobación de las leyes. En el caso de Navarra, el procedimiento para la elaboración y aprobación de las leyes forales viene recogido en el Reglamento del Parlamento Foral*, de 12 de junio de 1985, aunque ya en la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LORARFNA), de 8 de marzo de 1982, estableció algunas normas al respecto.

Es importante que se respeten escrupulosamente los trámites establecidos para la elaboración de las leyes, ya que, en caso contrario, la ley nacería con un vicio de forma que podría suponer su nulidad radical (apreciada por el Tribunal Constitucional únicamente).

Iniciativa Legislativa

Con carácter general corresponde iniciar el procedimiento legislativo ante el Parlamento Foral*:

Al Gobierno o Diputación Foral de Navarra*;
A cualquier parlamentario foral o Grupo parlamentario*;
A los Ayuntamientos navarros en los términos establecidos en la Ley foral 3/1985, de 25 de marzo, y a los ciudadanos navarros, según lo dispuesto en la ley foral 41/985 de la misma fecha.

Esta norma general se exceptúa, sin embargo, en los siguientes casos: en cuestiones presupuestarias, crediticias o de análoga naturaleza, la iniciativa corresponde exclusivamente a la Diputación Foral (Presupuestos y Cuentas Generales de Navarra, créditos extraordinarios, suplementos de créditos, etc.); en aquellas materias para cuya regulación la LORARFNA o el Reglamento exigen mayoría absoluta para su aprobación en votación final sobre el conjunto del proyecto, la iniciativa legislativa queda reservada al Gobierno o a los parlamentos forales.

Si la iniciativa procede del gobierno se habla de “proyecto de ley”; si procede de los parlamentarios, de los Ayuntamientos o directamente de los ciudadanos, de “proposiciones de ley”.

Procedimiento ordinario

El Reglamento distingue según se trate de proyectos o de proposiciones de Ley.

Tramitación de los proyectos de ley foral. Una vez remitidos por la Diputación Foral acompañados de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para que la Cámara pueda pronunciarse sobre ellos, la Mesa del Parlamento* previa audiencia de la Junta de Portavoces* atribuye la competencia para dictaminar sobre el proyecto a la comisión Legislativa que corresponda y ordena su publicación en el Boletín Oficial del Parlamento de Navarra.
A partir de dicha publicación los Grupos parlamentarios y los parlamentarios forales a título individual cuentan con quince días hábiles para presentar enmiendas al proyecto mediante escrito dirigido a la Mesa de la Comisión correspondiente.
Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado. Son enmiendas a la totalidad las que versan sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto de Ley Foral y postulan, por tanto, su devolución al Gobierno, o también las que proponen un texto alternativo completo al presentado por la Diputación Foral.
Por su parte las enmiendas al articulado pueden ser de supresión (que un artículo, un párrafo, una expresión o una palabra desaparezca del proyecto), de modificación (que se sustituya alguno de esos elementos por otros distintos) o de adición (que se añada algo que no aparece en el proyecto). En las enmiendas de modificación y adición es preciso que el enmendante presente el texto concreto que propone.
Toda enmienda a un proyecto de ley foral que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requiere la conformidad -al menos presunta- de la Diputación foral para su tramitación.
Una vez transcurrido el plazo de presentación de enmiendas puede suceder:Que se haya presentado una enmienda a la totalidad, en cuyo caso antes de que la Comisión competente estudie el proyecto es necesaria la celebración de un “debate de totalidad” en el Pleno. En este debate la Cámara decide que se acepta o no la enmienda a la totalidad y, en su caso, el texto alternativo al proyecto presentado por el enmendante. Caso de ser rechazada la enmienda, el texto es remitido a la Comisión y continúa la tramitación parlamentaria del proyecto de ley foral. Si, por el contrario, la enmienda a la totalidad es aceptada por la Cámara, se devuelve el texto del proyecto al Gobierno y, si hay un texto alternativo, se tramita como una proposición de ley.Que no se hayan presentado enmiendas a la totalidad, en cuyo caso el proyecto es remitido directamente a la comisión legislativa competente para su estudio en ella.
Una vez en la Comisión, se nombra una ponencia que en el plazo de quince días (prorrogables por la Mesa de la Comisión) redacta un Informe sobre el proyecto considerando las enmiendas al articulado que se han presentado. Una vez emitido este Informe la Comisión debate una por una las enmiendas presentadas, decidiendo por mayoría su aceptación o rechazo. Cuando todas las enmiendas han sido defendidas y votadas, la Comisión eleva al Pleno de la Cámara su “Dictamen” sobre el proyecto.
Las enmiendas que hayan sido rechazadas en la Comisión pueden, no obstante, ser mantenidas por sus autores para ser defendidas en el Pleno siempre y cuando hubieran obtenido al menos el voto favorable de la quinta parte de los miembros de la comisión (o de todos los representantes de un Grupo Parlamentario en la misma Comisión).
Una vez dictaminado el proyecto por la Comisión correspondiente, pasa al Pleno para su estudio, debate y votación. Las enmiendas y votos particulares son defendidos por sus autores y finalmente puestos a votación. Una vez aprobado el texto definitivo de cada uno de los artículos del proyecto no será necesario, en principio, proceder a una nueva votación sobre el conjunto del proyecto de ley foral, salvo que se trate de una ley de las que la LORARFNA o el Reglamento de la Cámara exigen sean aprobadas por la mayoría absoluta de los parlamentarios en votación final sobre el conjunto del proyecto.
Tramitación de las proposiciones de ley foral. Ejercida la iniciativa legislativa por cualquier sujeto legitimado distinto del Gobierno, la Mesa del Parlamento ordenará la publicación de la proposición de ley foral y su remisión a la Diputación Foral para que manifieste su criterio sobre la misma, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios en el plazo máximo de veinte días.
A continuación se lleva a cabo en el Pleno un debate denominado “de toma en consideración” en el que la Cámara acepta o no entrar a estudiar la proposición de ley. En caso afirmativo la Mesa remite el texto a la Comisión legislativa correspondiente, en donde la tramitación sigue los mismos pasos que los proyectos de ley (presentación de enmiendas, Informe de la Ponencia, Dictamen de la Comisión, debate y votación en el Pleno).

Procedimientos especiales

Aparte del procedimiento para la aprobación de los Presupuestos generales y el de las Cuentas Generales de Navarra, que con ligeras modificaciones siguen el esquema general del procedimiento legislativo ordinario, merecen destacarse:

Procedimiento para la reforma de la LORARFNA. Por lo pronto la iniciativa corresponde exclusivamente a la Diputación Foral o al Gobierno de la Nación. Tras las negociaciones pertinentes, el Gobierno de Navarra y el de la Nación formularán de común acuerdo la propuesta de reforma, que será sometida a la aprobación del Parlamento de Navarra y de las Cortes Generales. Por lo que respecta al primero, se procederá a un debate de totalidad y la propuesta de reforma será sometida en su conjunto a una sola votación.
Tramitación de un proyecto de ley foral en lectura única. En determinados casos en que la naturaleza o simplicidad del proyecto lo aconsejen o permitan, el Reglamento del Parlamento Foral ha previsto un procedimiento extraordinariamente simplificado que consiste en la supresión de todos los trámites previos al debate de totalidad, sea ante el Pleno o ante una Comisión cuando el Pleno delegue en ella la aprobación del proyecto. Por consiguiente, en el procedimiento de lectura única se procede directamente al debate y votación única sobre el conjunto del proyecto.

Terminación del proceso

Una vez el Parlamento ha finalizado el procedimiento de elaboración de una ley foral, de conformidad con el art. 22 de la LORARFNA, el Presidente de la Diputación Foral promulga la ley en nombre del Rey y dispone su publicación en el Boletín Oficial de Navarra en el término de quince días desde su aprobación por el Parlamento y también en el Boletín Oficial del Estado. A efectos de la entrada en vigor de la ley rige la fecha de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra.

De acuerdo con el art. 37 de la LORARFNA, las leyes forales únicamente están sujetas al control de constitucionalidad que ejerce el Tribunal Constitucional.

Bibliografía

J.A. Zubiaur Alegre, Procedimientos y Recursos, “Cursos de Derecho Foral Navarro, II. Derecho Público”, Pamplona, 1959, p. 155; L. Oroz y Zabaleta, Legislación Administrativa de Navarra, tomo II, Pamplona, 1923, p. 126 y ss.