DIVISIÓN PROVINCIAL
Precedentes históricos
La configuración territorial de Navarra es similar a la que tenía el Antiguo Reino al final de la Edad Media, si se exceptúan la Comarca de Laguardia, incorporada a Castilla desde 1461, y la de los Arcos, que en 1463 pasó a pertenecer también a Castilla hasta su reintegración a Navarra en 1753. Pero, sin duda, la modificación más importante sufrida por el Reino es la que se produjo como consecuencia de la conquista castellana, llevada a cabo por el Rey Católico en los inicios del siglo XVI; desde entonces, Navarra quedó dividida en dos: la Navarra francesa -tradicionalmente denominada “Merindad de Ultrapuertos”- que acabó por ser incorporada a la Corona de Francia, y la Navarra de la vertiente española, que continuó su historia unida a Castilla como Reino separado, comprendiendo unos límites territoriales semejantes a los actuales.
El contorno territorial del Reino de Navarra se mantuvo, prácticamente inalterado a lo largo de la Edad Moderna, contrastando su clara definición en el abigarrado y confuso mapa administrativo de la Monarquía hispánica.
Las Intendencias borbónicas
La dinastía borbónica trajo consigo aires renovadores en lo que se refiere a la organización administrativa. Para racionalizar la compleja organización territorial española se siguieron los esquemas franceses, uniformistas y centralizadores.
El territorio español se estructuró en demarcaciones que, con la denominación de “intendencias”, servían de áreas de actuación del poder central.
La eficacia de estas reformas fue limitada pero constituyeron el punto de partida para una ordenación más racional de la Administración española. La primera vino de la mano del Cardenal Alberoni con el establecimiento, en 1718, de “intendencias civiles o de provincia” -entre las 21 creadas figura la de Pamplona-, pero fueron prácticamente suprimidas en 1724. Durante el reinado de Fernando VI, en 1749, fueron nuevamente restablecidas. En el mismo período se procedió a la reintegración a Navarra de las cinco villas de Los Arcos (Los Arcos, Sansol, Torres del Río, El Busto y Armañanzas) pertenecientes, hasta entonces, a Castilla.
La división de Floridablanca
Los numerosos trabajos de fijación del número y extensión de las variadas demarcaciones administrativas españolas -preocupación frecuente a lo largo del siglo XVIII culminaron en la obra llevada a cabo por Floridablanca en 1795, con la ayuda de los intendentes españoles. Su finalidad era recoger todas las circunscripciones existentes para procurar una Administración territorial más adecuada. El trabajo realizado, que es el antecedente más significativo de la división provincial española, presenta al territorio español divido en 38 “provincias-intendencia”, siendo una de ellas “la Provincia-Reino de Navarra”.
Como dato anecdótico cabe resaltar que, en 1805, la Administración central dio satisfacción -aunque de modo efímero- a una de sus viejas reivindicaciones marítimas, al trasladar la frontera noroccidental del Reino hasta la desembocadura del Bidasoa, de forma que Irún y Fuenterrabía pasaban a pertenecerle.
Las Prefecturas bonapartistas
Durante la ocupación francesa, al comienzo del siglo XIX, se realizaron varias reformas administrativas. A pesar de que la Constitución de Bayona de 1808 venía a reconocer, implícitamente, la organización administrativa tradicional de España, la reforma de la Administración territorial de 1810 la desconoció por completo. Con un acentuado criterio racionalizador y ahistórico se estructuró el territorio español en 38 Prefecturas, subdivididas en 111 Subprefecturas. La falta de respeto por la historia se refleja en la constituida “Prefectura de Pamplona” -“Prefectura del Bidasoa”, según la denominación propuesta por Llorente conforme a un criterio fluvial-, que comprendía parte de Guipúzcoa y el territorio tradicional de Navarra, salvo Cascante y parte de la Merindad de Tudela, que correspondían a la Prefectura de Zaragoza.
La Prefectura de Pamplona se componía de las Subprefecturas de Pamplona, San Sebastián y Olite.
La definitiva implantación de la división provincial española
La reforma administrativa del siglo XIX tuvo uno de sus centros de mayor interés en la división territorial española, que supuso una constante, casi obsesiva, a lo largo de buena parte de la centuria. El sentido de las divisiones provinciales propugnadas se orientó hacia la consecución de unas mismas unidades territoriales básicas para la organización de la actividad administrativa gubernamental y judicial.
La Constitución de Cádiz de 1812 estableció, con carácter de provisionalidad, una división del territorio español en provincias -una de las cuales era Navarra-, respetando la división histórica de los Reinos. La reforma administrativa territorial que debía haberse realizado no tuvo lugar, al anular Fernando VII, en 1814, la obra revolucionaria de Cádiz y volverse a la situación anterior a 1808. Pero al restablecerse nuevamente el régimen constitucional en 1820 se abordó definitivamente. Por un Decreto de Cortes de 1822 se aprobó lo que es, propiamente, la primera división provincial española. España resultó dividida en 52 provincias, siguiendo un marcado criterio ahistórico. Así, la “Provincia de Pamplona”, con capital en Pamplona -y a la que correspondían 3 diputados a Cortes- quedó algo desfigurada respecto de su fisonomía tradicional; los municipios navarros de Marañón, Genevilla, Cabredo, Lapoblación y Zúñiga se asignaron a la provincia de Vitoria; los de Aras, Viana, Fitero, Cintruénigo y Corella a la de Logroño; y los de Barillas, Ablitas, Fontella, Ribaforada y Buñuel, a la provincia de Zaragoza. No obstante, su vigencia fue corta, ya que en octubre de 1823 se volvió a la división tradicional de Floridablanca.
Tras la muerte de Fernando VII se anunciaron amplias reformas administrativas. La Regente María Cristina encomendó el Ministerio de Fomento a Javier de Burgos y este se ocupó, prioritariamente, de la organización territorial española. El Decreto de 30 de noviembre de 1833 estableció la nueva división provincial de España, que acabaría adquiriendo un carácter definitivo. Era similar a la precedente de 1822, pero respetuosa con los esquemas históricos. De ella resultaban 49 Provincias, constituidas con carácter de generalidad, no limitada al orden administrativo, con la idea de que a ella se ajustaran las demarcaciones militares, judiciales, hacendísticas, etc.
Conforme al citado Decreto, la “Provincia de Navarra” tenía su capital en Pamplona y “confinaba por el N con el Reino de Francia y Provincia de Guipúzcoa, por el E con la de Zaragoza, por el S con ésta misma y la de Logroño y por el O con la de Álava”. Se respetaba, pues, su configuración territorial histórica -también sus enclaves- y la diferente denominación de su capital. Sin embargo, en un primer momento, la reforma provincial no tuvo aplicación práctica en Navarra, pues subsistía en ésta la antigua organización foral. Sólo en 1836, con el restablecimiento de la Constitución de 1812 y la desaparición de las antiguas instituciones forales, podía entenderse realmente aplicable.
La Ley de Modificaciones de Fueros de Navarra de 1841-también denominada Ley Paccionada- adaptó definitivamente el régimen foral al régimen constitucional de la Monarquía española. De este modo Navarra pasó de ser un Reino a constituir una Provincia española, aunque con un régimen jurídico y organizativo peculiar. Se estableció, además, una Audiencia Territorial en Pamplona y el Virrey desapareció, siendo sustituido en las funciones meramente militares por una Capitanía General.
En 1841, el General Espartero intentó modificar el territorio de la provincia de Navarra, al restablecer los límites asignados a la provincia de Logroño en la división de 1822 -segregándose de Navarra los Municipios de Viana, Aras y Bargota-, pero no llegó a prosperar tal medida.
Las reformas de la Administración periférica de 1847
Siendo Ministro de la Gobernación Patricio de la Escosura, se crearon, por Real Decreto de 29 de septiembre de 1847, once gobiernos generales de ámbito supraprovincial. El denominado “Cantabria” tenía su capital en Pamplona y comprendía las provincias de Navarra, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. Cada provincia contaba con un Gobernador Civil y por debajo de éste se creaban los subdelegados civiles de distrito, con un radio de acción aún más limitado. En Navarra se designaron las subdelegaciones de Estella, Elizondo y Tudela. Pero esta reorganización administrativa apenas contó con una semana de vida.
El nuevo Ministro de la Gobernación, José Luis Sartorius, restauró la figura de los Subdelegados civiles -uno de 3.ª clase en Estella correspondiente a la provincia de Navarra- pero tampoco llegó a cuajar y fueron suprimidos en 1849.
Navarra en los proyectos de división regional
El primero fue el proyecto de Constitución de República Federal de 1873, elaborado al final de la primera República española, que contemplaba la creación del “Estado de Navarra”.
En otros proyectos de signo regional pero de carácter eminentemente administrativo, como fueron el de Segismundo Moret (1884) y el de Silvela-Sánchez de Toca (1891), se comprendía a Navarra dentro de la misma región, la de “Vascongadas”, junto con Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
Ya en el siglo XX, ante las expectativas de autonomía política que ofrecía el régimen constitucional de la segunda República española, se planteó en Navarra su incorporación al País Vasco. Navarra se integró junto con Álava, Guipúzcoa y Vizcaya en los varios proyectos de Estatuto Vasco que se realizaron -aunque la Diputación Foral de Navarra también presentó un proyecto de Estatuto navarro separado-. Sin embargo, el Estatuto definitivo, de las Comisiones Gestoras de 1932, no alcanzó la mayoría de votos suficiente para ser aplicado en Navarra.
Las divisiones territoriales de carácter especial
Pese a que la idea originaria de la división provincial era la de rendir en cada demarcación los distintos servicios del Estado, cada Ministerio organizó los suyos propios conforme a los más variados criterios, dando lugar a un complejo mapa administrativo. Señalamos, a continuación, las divisiones administrativas especiales a que ha pertenecido la Provincia de Navarra (algunas siguen vigentes):
En la división judicial, puede destacarse una temprana división de Navarra en siete partidos judiciales (Pamplona, Santisteban, Estella, Tudela, Aoiz, Olite y Los Arcos), según una Orden de 1820. Como vimos, la Audiencia Territorial de Pamplona quedó definitivamente asentada en la Ley Paccionada. Ejerce su jurisdicción sobre las provincias de Navarra y Guipúzcoa (art. 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870); su estructuración en Juzgados y Partidos Judiciales siguió el criterio de las Merindades históricas, aunque en el caso de Olite y Sangüesa se les privó de la capitalidad de partido en favor de Tafalla y Aoiz, respectivamente; el resto son Pamplona, Estella y Tudela.
Como puro dato anecdótico, la Ley del Tribunal de Garantías Constitucionales de 1933 decía que Navarra formaba la “provincia de Pamplona” (art. 11,2).
En el orden militar, podemos encontrar, ya en 1822, un Decreto que establece trece distritos militares y que incluye al de Pamplona en el formado con Logroño, San Sebastián, Bilbao y Vitoria.
Con la Ley Paccionada se suprimió la figura del Virrey (por Orden de 30 de diciembre de 1841), y sus funciones-las meramente militares- pasaron a depender de una Capitanía General con sede en Pamplona. Sin embargo, pese a la oposición de la Diputación, fue sustituida en 1893 por un Gobierno militar que pasaba a depender de la Capitanía General de Burgos.
Navarra, con Burgos, Guipúzcoa, Vizcaya, Álava, Santander y Logroño, formaron la sexta Región Militar (Decreto de 11 de febrero de 1960).
Sobre el orden público y la seguridad ciudadana, debe resaltarse que a los diez años de creación de la Guardia Civil, en 1854, Navarra contaba con treinta y dos puestos organizados en cinco líneas, desplegando una extensa red de control. La policía fue reorganizada en 1845 y se constituyeron cinco comisarías distribuidas en el territorio. Navarra pertenece, junto con Álava, Burgos, Guipúzcoa, Logroño y Vizcaya, a la Jefatura Superior de Policía de Bilbao y, también, a la 6.ª Jefatura Regional de Tráfico.
En el terreno educativo, la Ley de Instrucción Pública de 1857 (Ley MOYANO) incardinó a Navarra en el Distrito Universitario de Zaragoza (con Huesca, Logroño, Soria y Teruel), división que fue confirmada por la Ley de Ordenación Universitaria de 1943.
Con ocasión de la ejecución de los Planes de Desarrollo, se constituyó una Delegación Territorial del Ministerio de Planificación y Desarrollo que agrupaba a las provincias de Álava, Burgos, Guipúzcoa, Logroño, Navarra, Santander y Vizcaya (Decreto de 16 de noviembre de 1973).
Por razones puramente geográficas y naturales, Navarra pertenece a la Confederación Hidrográfica del Ebro, con sede en Zaragoza.
La 3.ª División regional agraria se extendía a Navarra, Aragón y Logroño, según la Orden de 8 de junio de 1972.
En el ámbito comercial, Navarra perteneció a la Delegación Regional de Comercio con sede en San Sebastián y a la Inspección regional de Comercio con sede en Bilbao (Decretos de 30 de agosto de 1974 y de 17 de abril de 1975).
La 3.° Región Aérea, con sede en Zaragoza, es la que corresponde a Navarra.
En el orden tributario -y, solamente, a efectos de la Hacienda del Estado- la provincia de Navarra pertenecía al jurado territorial de Zaragoza (Orden de 31 de julio de 1964).
A efectos marítimos, dada la condición interior de Navarra, se incluye en la Jurisdicción Central de Marina, con sede en Madrid.
En cuanto a la organización eclesiástica, la provincia de Pamplona, con sede en esta ciudad, comprende las diócesis sufragáneas de Jaca, San Sebastián, Calahorra y La Calzada-Logroño.
Los enclaves municipales navarros en otra provincia
La división provincial de 1833, al establecer que la divisoria entre las nuevas provincias corriera por los límites municipales respetando absolutamente los mismos, dio lugar a que surgieran territorios discontinuos o enclaves en algunas provincias, obedeciendo su asignación a razones históricas.
A Navarra corresponden los siguientes enclaves:
El municipio de Petilla de Aragón -con una superficie de 2001, 2500 Ha que está enclavado en la provincia de Zaragoza.
Baztanes o Baztán de Petilla, que se halla también situada en la provincia de Zaragoza y que pertenece al municipio de Petilla de Aragón (tiene una superficie de 757,8125 Has).
Con la promulgación de la Constitución Española de 1978, y tras un período previo de reordenación de las instituciones forales -en virtud del Real Decreto Paccionado de 26 de enero de 1979-, se sentaron las bases para la actualización del régimen foral de Navarra.
Conforme a la Ley orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero, de 10 de agosto de 1982, la provincia-entidad Local de Navarra -dotada de un régimen jurídico peculiar- se transformaba en la “Comunidad Foral de Navarra”, reconociéndole una amplia autonomía política. De este modo, la Comunidad Foral se subrogaba en todos los derechos y obligaciones de la Diputación Foral de Navarra, en cuanto Corporación Local (Disposición Adicional 3.ª de la LORAFNA), dada su estructura uniprovincial. En razón al carácter necesario de la provincia fijado en la Constitución de 1978 -y reafirmado por el Tribunal Constitucional-, la división provincial española mantiene su virtualidad para varios efectos, como el de constituir (la provincia) la circunscripción electoral para la elección de los miembros de las Cámaras legislativas del Estado o el de determinar el ámbito territorial cabal para el cumplimiento de las actividades del Estado.
El carácter provincial de la Comunidad Foral -al menos en su aspecto estructural- queda reflejado en el art 4.° de la LORAFNA, al señalarse que su territorio “está integrado por el de los municipios comprendidos en sus Merindades históricas de Pamplona, Estella, Tudela, Sangüesa y Olite” (paralelamente a como la Constitución de 1978, en su art 141, 1, define a la provincia: una entidad determinada por la agrupación de municipios).
En virtud de la Constitución se dificulta la posibilidad de alterar los límites provinciales, ya que se exige una Ley Orgánica para su aprobación.
Por último, según lo dispuesto en la Disposición Transitoria 4.ª de la Constitución, queda abierta la posibilidad de que el Parlamento Foral de Navarra plantee la integración de la Comunidad Foral en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Bibliografía
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