DERECHO ADMINISTRATIVO FORAL DE NAVARRA
DERECHO ADMINISTRATIVO FORAL DE NAVARRA
Constituye aquella parte del Derecho Foral que trata del régimen jurídico-administrativo peculiar de Navarra, especialmente: de los organismos de la Administración Foral, de sus facultades y competencias, y de las garantías que lo amparan. Puede llamarse también: “Derecho Público Foral de Navarra”.
La transformación operada en Navarra al final de la primera guerra carlista supuso un profundo cambio en el sistema jurídico-político del Antiguo Régimen; Navarra pasó de ser un Reino a convertirse en una provincia -aunque especial- de la Monarquía española.
La ley de 25 de octubre de 1829 proclamó la confirmación de los fueros “sin perjuicio de la unidad constitucional de la Monarquía”; Navarra perdía sus Cortes estamentales y sus Tribunales de Justicia, pero se le ofrecía la posibilidad de conservar los fueros que resultaran compatibles con la referida “unidad constitucional”. Los liberales navarros -contrarios a la pervivencia de las estructuras institucionales del Antiguo Régimen- negociaron con el gobierno de la Nación la subsistencia de -lo que denominaban- “lo bueno del fuero”, o, también, “los fueros municipales, administrativos y económicos”. Se llegó a un acuerdo entre ambas partes y el arreglo resultó formalizado en la ley de 16 de agosto de 1841 (comúnmente denominada “Ley Paccionada”).
La ley de 1841 regulaba la estructura y el régimen jurídico-administrativo de la naciente provincia de Navarra, proporcionándole una importante autonomía administrativa y financiera, muy en contraste con el dominante centralismo y uniformismo del siglo XIX y gran parte del XX. De su contenido -veintiséis breves artículos, algunos de ellos de carácter coyuntural- destaca el relativo a las atribuciones de la Diputación Provincial de Navarra, recogido en el art. 10°, ya que, en virtud de su máxima inconcreción y generalidad, ha contribuido al desarrollo de la autonomía navarra; apoyándose en esta disposición, la Administración provincial de Navarra fue adquiriendo un carácter expansivo y reclamando para sí la titularidad de competencias que se entendían “forales”, por estar implícitas en el citado artículo 10, no sin la oposición del Gobierno central.
Del desenvolvimiento del régimen jurídico-administrativo derivado de la Ley Paccionada de 1841 pueden deducirse los siguientes rasgos fundamentales:
La indeterminación de las competencias forales. Mientras los foralistas defendían que todo lo que no había sido derogado por la Ley de 1841 seguía perteneciendo a Navarra, el Gobierno Central mantenía la extensión de sus competencias. La falta de concreción sobre las atribuciones de la Diputación y de los Ayuntamientos de Navarra -que se observa en la Ley Paccionada- permitió el ensanchamiento de sus poderes conforme se incrementaba el campo de la intervención administrativa; ello no hubiera sido posible de haberse precisado con detalle las facultades de ambos organismos.
El carácter paccionado de las relaciones y de la solución de conflictos entre la Diputación de Navarra y el Gobierno Central.
El procedimiento de elaboración de la Ley de 1841 marcó un precedente esencial en lo que había de ser la pauta de la solución de las discrepancias sobre la interpretación y la aplicación de la Legislación del Estado en Navarra. En muchas ocasiones, los representantes navarros consiguieron hacer valer -tras dificultosas negociaciones- el respeto del régimen foral y provocaron la inclusión de cláusulas y disposiciones adicionales en las normas estatales. Otras veces, se llegó a reconocer expresamente el carácter bilateral -inmodificabilidad unilateral- de disposiciones sobre el régimen foral (Convenios económicos, Compilación de Derecho Civil, etc.).
Ausencia de garantías formales. La Ley Paccionada no contenía, de modo expreso, mecanismo o técnica garantizadora del ámbito foral de autonomía. Por ello, se vio afectado con frecuentes vulneraciones, frente a las que los representantes navarros respondieron con cautela y pragmatismo, no sin buena dosis de oportunidad política. Sólo en el siglo XX se lograron establecer algunas fórmulas garantizadoras de la estabilidad de la autonomía navarra, como, por ejemplo, las citadas cláusulas de inmodificabilidad unilateral o las Juntas Arbitrales de los Convenios Económicos*.
El carácter originario e histórico de algunas de las facultades forales. La Ley de 1841, al señalar las facultades de la Diputación, traía causa de las atribuciones que correspondían en el Antiguo Régimen al Consejo Real y a la Diputación del Reino, con lo cual, aquélla recibía en virtud de la Ley competencias de muy diversa índole. Los foralistas interpretaron tal circunstancia como una suerte de “soberanía residual o compartida”, mientras otros entendían que algunas de las competencias reservadas a Navarra -especialmente las tributarias y financieras constituían un atentado al principio de legalidad.
La falta de una clara jerarquización y ordenación interna de las normas y disposiciones forales.
Los Acuerdos y Circulares de la Diputación o del Consejo Foral Administrativo contenían regulaciones jurídicas de diverso alcance, de manera que se dificultaba no sólo su coherente integración e interpretación, sino también su relación y armonización con las normas estatales.
La capacidad de asimilación del Régimen Foral. La vitalidad de la autonomía navarra -merced a la habilidad de los representantes navarros- permitió la subsistencia, no sin problemas, del régimen nacido de la Ley Paccionada a través de los más diversos y contrapuestos regímenes políticos que se han sucedido en la España contemporánea.
A pesar de la dificultad existente para concretar el contenido del Régimen Foral -dada la indeterminación de competencias a que antes hemos aludido- pueden señalarse varios ámbitos en los que se ha desenvuelto al amparo de la Ley Paccionada de 1841:
Aspecto institucional: aunque la Diputación de Navarra aparece básicamente regulada en la Ley de 1841, fue paulatinamente organizándose, autónomamente, en las diversas materias derivadas de la organización administrativa que de ella dependían; así, por ejemplo, el régimen estatutario de sus funcionarios, su funcionamiento y régimen internos, su actividad contractual, las normas de procedimiento, etc: el Consejo Foral Administrativo fue creado a instancias de la Diputación para asesorarle en las funciones principales, aunque sólo cobró cierta importancia a partir del Decreto-Ley de 1925 (de adaptación del Estatuto Municipal de Calvo Sotelo a Navarra). Esta disposición previó la constitución del Tribunal Administrativo de Navarra.
El régimen local, municipal y concejil: la Ley de 1841 estableció la dependencia de los municipios navarros respecto de la Diputación Provincial. El régimen jurídico de las entidades locales navarras constituye uno de los aspectos con más especialidades y peculiaridades, que es imposible precisar aquí.
Destaca la tarea compiladora llevada a cabo en esta materia con ocasión de la adaptación a Navarra del Estatuto Municipal, y que queda plasmada en el Reglamento de Administración Municipal de 1928; su envergadura muestra suficientemente el alcance y la riqueza de la materia local foral: organización, bienes, hacienda, contratación, funcionarios y procedimientos.
El sistema financiero y tributario: del rudimentario régimen del cupo tributario y los estancos fijados en la Ley de 1841 se derivó a la fórmula de los Convenios Económicos, cada vez más complejos, en los que se reconocen a Navarra amplias facultades sobre su sistema tributario. Pero también cuenta con especialidades en el campo presupuestario y de la Deuda Pública.
Los servicios y competencias forales: el desenvolvimiento del régimen foral -paralelo al desarrollo de la Administración Pública- supuso el fortalecimiento de la Administración foral, que fue asumiendo, en virtud de los inconcretos títulos competenciales de la Ley de 1841, diversos campos, así por ejemplo; facultades en la enseñanza primaria, en la sanidad, en materia de carreteras y transportes, en relación a los montes, a la agricultura y ganadería, etc.
Estos apartados vienen a conformar, fundamentalmente, la materia o contenido de lo que hemos denominado: “derecho administrativo foral de Navarra”.
El tratamiento prestado por la doctrina jurídica española a estas peculiaridades administrativas ha sido, ciertamente, escaso y, en general, poco comprensivo. De modo excepcional cabe destacar las referencias recogidas por Guaita Martorell sobre las especialidades jurídico-administrativas de Navarra a lo largo de su obra Derecho Administrativo Especial (1965-1970); también, el estudio singularizado sobre el Régimen Foral de Nieto, en la obra colectiva Descentralización Administrativa y Organización Política (1973). En relación a la institución del “Consejo Foral Administrativo de Navarra” merece destacarse el trabajo que -con dicho título- fue realizado por Gómez Antón (1962).
Para aludir a los autores navarros debemos comenzar citando la obra de Alonso, Recopilación y Comentarios de los Fueros y Leyes del Antiguo Reino de Navarra, publicada en 1848, en cuyo Libro Octavo recoge una valiosa síntesis de la parte administrativa foral. Omitiendo los múltiples trabajos publicados sobre el régimen foral con un marcado carácter apologético o ideológico-político (autores, entre otros como Olave y Díez, Etayo y Eraso, Olóriz, etc.), destaca, indudablemente, la figura de Luis Oroz y Zabaleta*, uno de los autores navarros que más ha contribuido al conocimiento del régimen jurídico-administrativo de Navarra, su principal obra Legislación Administrativa de Navarra (1917-1923) en dos volúmenes -dedicado el primero al comentario detallado de cada uno de los artículos de la Ley Paccionada y de la administración municipal de Navarra, y el segundo a los diferentes aspectos de la administración provincial- constituye un auténtico Tratado de Derecho Administrativo Foral. También merece destacarse su “Legislación tributaria de Navarra” (1950).
El entonces Estudio General de Navarra, sacó a la luz un Curso de Derecho Foral. Derecho Público (1969), en el que se recogen diferentes ponencias en torno a los más importantes aspectos del derecho administrativo foral, como por ejemplo, “Los Convenios Económicos”, “Los organismos municipales”, “Los procedimientos y recursos”, “El régimen forestal”, “Los funcionarios”, etc.
Gran predicamento ha tenido entre los foralistas navarros el breve, artículo de Aizpún Santafé sobre La naturaleza jurídica de las leyes forales de Navarra (1952).
El trabajo de Del Burgo titulado Origen y fundamento del Régimen Foral de Navarra, publicado en 1968, constituye uno de los primeros y más profundos estudios sobre la naturaleza del Régimen Foral de Navarra, y en el se abordan, también, algunos aspectos de la historia jurídico-administrativa contemporánea de Navarra. Merece destacarse, asimismo, su obra sobre los Convenios Económicos (1972).
A este limitado elenco doctrinal debe añadirse el libro de Aldea Eguílaz, Divulgación de los Fueros (1971), donde se recogen, de forma compendiada pero completa, los distintos aspectos del Régimen Foral.
La promulgación de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero, de 10 de agosto de 1982, constituyó un importante paso en la evolución del Régimen Foral de Navarra, al conformarse-sin perder su anclaje en los “derechos históricos”, en los que se incluye la Ley de 1841- en una verdadera autonomía política. La creación de una potestad legislativa foral, la democratización de sus Instituciones, y un marco jurídico de relaciones con el Estado más perfilado, contribuyen a un notable enriquecimiento del alcance y posibilidades del Régimen Foral. Por ende, la materia estudiada por el “derecho administrativo foral” -o, de forma más comprensiva, por el “derecho público foral” se ha visto considerablemente incrementada.
En el campo de las Instituciones el “Parlamento o Cortes de Navarra” pasó a tener unas funciones superiores a las que correspondían a las antiguas Cortes estamentales y, por supuesto, a las del Consejo Foral Administrativo; su estudio corresponde, propiamente, al Derecho Parlamentario. La “Diputación o Gobierno de Navarra”, en su aspecto organizativo y el sistema de relaciones y solución de conflictos con el Gobierno Central adquirieron una mayor racionalidad y seguridad jurídicas.
Por lo que respecta a las facultades y competencias de Navarra, además de respetarse las atribuciones que había venido ejerciendo la Diputación en el marco de la Ley Paccionada, vio potenciadas sus posibilidades con el reconocimiento en el Amejoramiento de 1982 de nuevas e importantes competencias, sin olvidar las que le puedan ser delegadas o atribuidas por el Estado.
Bibliografía
La citada en el texto. Para una sistematización científica de la materia correspondiente al Derecho Administrativo Foral puede consultarse el Programa de Derecho Administrativo Español Común y Foral de Navarra de González Navarro (Pamplona, 1984).