COMPETENCIAS DE NAVARRA
COMPETENCIAS DE NAVARRA
Las relaciones entre los distintos ordenamientos jurídicos que integran la Nación española se rigen por el principio de competencia. No cabe predicar, en general, una superioridad jerárquica de la legislación estatal sobre la autonómica. Dicho principio de competencia responde a la delimitación de materias realizada a partir de la Constitución española de 1978 (en adelante, CE), plasmada en los diferentes Estatutos de Autonomía. El hecho primero y fundamental del nuevo sistema autonómico sería la separación operada por el reparto competencial entre Estado y Comunidades Autónomas (García de Enterría).
Desde un punto de vista normativo, hay que destacar la existencia de materias cuya legislación básica está reservada al Estado. La ley básica estatal puede ser complementada por legislación autonómica. González Navarro ha puesto de relieve que la ley básica es, propiamente, una “ley cabecera del grupo normativo” de que se trate. Tiene las notas características de toda ley cabecera: orienta, preserva y economiza el grupo normativo. Se dice que la ley Cabecera preserva al grupo frente a modificaciones fortuitas: es más resistente a la derogación cuando existe conflicto entre ella y otras normas del mismo grupo, incluso si tienen igual rango que aquélla.
Sin perjuicio de las especialidades de la Comunidad Foral de Navarra, expuestas “infra”, conviene señalar brevemente las competencias que genéricamente asigna la CE a todas las Comunidades autónomas:
Competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma;
Competencias de la Comunidad para el desarrollo de la legislación básica estatal (puede predicarse aquí una exclusividad autonómica sobre todo aquello que no sea básico, es decir, sobre aquello que constituya la política comunitaria; en este ámbito propio, no básico ni concerniente al interés general de toda la Nación española, le está vedada al Estado cualquier injerencia;
Competencias de ejecución de la legislación del Estado, que puede ofrecer dos modalidades:ejecución, “simpliciter”, de la legislación estatal, yejecución del conjunto normativo que forman las normas básicas estatales y las normas autonómicas complementarias o de desarrollo;
Competencias delegadas por el Estado a favor, de las Comunidades Autónomas: delegación de la facultad de dictar normas legislativas “en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal” (art. 150.1 CE) odelegación del ejercicio de competencias de titularidad estatal (art. 150.2 CE).
Las competencias de la Comunidad Foral de Navarra vienen recogidas en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de “Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra” (en adelante LORAFNA o Amejoramiento). Más en concreto, su Título II (arts. 39 a 70) lleva por encabezamiento “Facultades y competencias de Navarra”, y está dividido en cinco capítulos:
Disposiciones generales,
Delimitación de facultades y competencias,
La Administración de Justicia en Navarra,
Relaciones con la Administración del Estado,
Convenios y Acuerdos de Cooperación con las Comunidades Autónomas.
En atención al origen y procedencia de las competencias que actualmente posee Navarra, un sector de la doctrina establece esta clasificación:
Competencias garantizadas o históricas (aquéllas que le corresponden a Navarra “en virtud de su Régimen Foral”, y que, por tanto, ya las venía ejercitando a lo largo de la historia) (art. 39.1.a LORAFNA);
Competencias integradas en el régimen Foral: estas competencias son las que advienen a Navarra a partir de la Constitución y el Amejoramiento; se corresponden con las contempladas en los arts. 148.1 y 149.1 CE, en la medida que no tengan ya la condición de competencias garantizadas o históricas (arts. 39.1.b. LORAFNA);
Competencias susceptibles de integración: aquéllas que el Estado transfiera, delegue o atribuya a la Comunidad foral o a todas las Comunidades Autónomas o provincias (arts. 150.1 2 CE y 49.1.c y 2 LORAFNA) (del Burgo Tajadura).
Esta clasificación tiene un evidente apoyo legal: es la propia LORAFNA quien la establece. No obstante queda abierta la discusión en torno a qué competencias de las reconocidas en la LORAFNA deben incluirse en uno u otro grupo. Sí parece claro que no todas las competencias que el Amejoramiento encabeza con la expresión “en virtud de su régimen foral” son de tipo histórico (garantizadas). La discusión, cuando exista, deberá atender primariamente a la historia del régimen foral navarro y descubrir en ella los antecedentes de la competencia cuya clasificación no es pacífica.
Las Disposiciones Generales del título referente a las facultades y competencias de Navarra son un elemento clave para la interpretación de su alcance y contenido. El art. 39, como se ha visto, permite hacer una triple clasificación de las competencias de la Comunidad foral, en atención a su origen. Los arts. 40, 41 y 42 apuntan a otro tipo de clasificación: determinan, respectivamente, las potestades que corresponden a Navarra sobre las competencias exclusivas (potestades legislativa, reglamentaria, administrativa -incluida la inspección-, y revisora en la vía administrativa), competencias de desarrollo de la legislación básica estatal (potestades de desarrollo legislativo, reglamentaria, de administración -incluida la inspección-, y revisora en la vía administrativa), y competencias de ejecución de la legislación estatal (potestades reglamentaria -para la organización de sus propios servicios-, de administración -incluida la inspección-, y revisora en la vía administrativa).
El art. 41 remite al art. 57, donde se establece que “en el marco de la legislación básica del Estado corresponde a Navarra el desarrollo legislativo y la ejecución” de un grupo de materias; el art. 42 remite al art. 58, en el que se relacionan las materias en las que Navarra tiene simple competencia de ejecución; el art. 40 no remite a ningún otro precepto, y se limita a señalar las potestades de Navarra sobre materias de su competencia exclusiva. Este juego de remisiones (y la ausencia de remisión del art. 40) puede inducir a error. Las competencias de Navarra, exclusivas o compartidas, están diseminadas por todo el articulado del Título III. De hecho, ocurre que las competencias de desarrollo de la legislación básica del Estado no están sólo en el art. 57, pues hay competencias de este tipo en otros artículos (v. gr. en el art. 44, donde, en principio, estarían relacionadas sólo las competencias exclusivas). El propio Amejoramiento, sin embargo, advierte que hay competencias de desarrollo de la ley básica estatal y de ejecución de la legislación del Estado en otros artículos distintos; los arts. 57 y 58 contienen las principales materias del tipo indicado (desarrollo y ejecución) pero también existen materias de esa índole en otros preceptos (como dicen los arts. 41.1 y 42.1, “y en los que con igual carácter se regulan en otros artículos de la misma”).
El art. 44 LORAFNA contiene una larga lista de materias sobre las que Navarra tiene competencia exclusiva: ordenación del territorio, urbanismo, vivienda, obras públicas, aeropuertos, servicio meteorológico, aprovechamientos hidráulicos, energía, aguas minerales, termales, subterráneas, investigación, cultura, patrimonio histórico, archivos, bibliotecas, museos, instituciones para el fomento y la enseñanza, artesanía, turismo, deporte, espectáculos, casinos y juegos, asistencia social, desarrollo comunitario, condición femenina, infancia y tercera edad, asociaciones, fundaciones, estadística, ferias y mercados, instituciones y establecimientos de protección de menores y para la reinserción, Cámaras, denominación de origen, publicidad, colegios profesionales, cooperativas y bolsas de comercio.
El alcance de la exclusividad no es el mismo en todos los casos, como se desprende de la lectura de esas materias, puestas en conexión con el art. 149.1 CE (este precepto constitucional enumera las materias de la exclusiva competencia del Estado). Junto a materias que son de evidente competencia exclusiva de Navarra, que son la mayoría, hay otras que son compartidas con el Estado: v. gr. en materia de energía, aguas minerales, termales y subterráneas las competencias de Navarra son exclusivas pero “sin perjuicio de la legislación básica del Estado sobre el régimen minero y energético”; investigación, “sin perjuicio de las facultades de fomento y coordinación general que corresponden al Estado”; la cultura “en coordinación con el Estado” (el art. 149.2 CE dice que “el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial”); en relación con las Cámaras (Agrarias, de la Propiedad, de Comercio e Industria), Navarra tiene competencias exclusivas “de acuerdo con los principios básicos de la legislación general y sin perjuicio de las competencias del Estado en materia de comercio exterior”). Bien es verdad que, como se dijo “supra”, cabe hablar de una exclusividad a favor de la Comunidad Foral también en los supuestos de competencias compartidas con el Estado: la exclusividad se predica, entonces, de lo que constituya la política propia de la Comunidad Foral (por exclusión de lo no básico o no atinente al interés general de todo el Estado español).
El art. 45 recoge lo relativo a la actividad tributaria y financiera de Navarra, que “se regulará por el sistema tradicional del Convenio Económico” con el Estado. El Convenio Económico en vigor es de 1969, si bien ha habido algunas disposiciones posteriores de armonización con el régimen fiscal común (1978) y de adaptación al nuevo régimen de imposición indirecta (1986). Navarra tiene también competencia sobre la Deuda Pública de Navarra y los títulos-valores de carácter equivalente (art. 45.4 LORAFNA), así como sobre el patrimonio de Navarra.
Tiene también la Comunidad Foral competencias en materia de Administración Local: las que ostenta en 1982 en virtud de la Ley Paccionada de 1841 y en el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y disposiciones complementarias. Además detenta las competencias que puedan corresponder a las Comunidades Autónomas o a las Provincias, “conforme a la legislación básica del Estado” (art. 46 LORAFNA).
Los arts. 47 y 48 determinan respectivamente las competencias de Navarra en materia de enseñanza (que califica de plena) y sobre el Derecho Civil Foral (competencia exclusiva). Es de destacar, con relación a esta competencia, la Compilación del Derecho Civil Foral o Fuero Nuevo de Navarra de 1973, modificado en 1987.
El art. 49 fija las competencias de Navarra en las siguientes materias (“en virtud de su régimen foral”): Instituciones Forales, funcionarios públicos, procedimiento administrativo y económico-administrativo, contratos y concesiones administrativas, Régimen jurídico de la Diputación Foral, ferrocarriles, carreteras y caminos de Navarra, centros de contratación y terminales en materia de transportes, vías pecuarias, transportes en Navarra (“sin perjuicio de la ejecución directa que el Estado pueda reservarse”); el art. 50, por su parte, continúa la enumeración de estas materias (agricultura, ganadería, caza, pesca fluvial, acuicultura, pastos, hierbas, rastrojeras, espacios naturales, montes cuya titularidad sea de la Comunidad Foral, montes de particulares). Ambos artículos declaran la exclusividad de las competencias navarras sobre estas materias, pero deben hacerse las salvedades expuestas “supra”, y que el propio Amejoramiento recoge al enumerar las diversas materias (“de acuerdo con la legislación básica del Estado” o expresiones similares).
Navarra tiene competencias sobre Policía Foral y coordinación de las Policías locales (art. 51), así como sobre los nombramientos de los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles que deban prestar servicio en Navarra, y sobre las demarcaciones notariales y de los Registros de la Propiedad y Mercantiles (art. 52).
Otras competencias vienen recogidas en los arts. 53 a 56: sanidad interior e higiene, seguridad social, radiodifusión y televisión, medios de comunicación social, planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo dentro de Navarra, industria, reestructuración de sectores industriales, comercio interior, defensa del consumidor y del usuario, instituciones de crédito, cajas de ahorro, sector público económico de Navarra, gestión del sector público económico estatal. En los arts. 57 y 58, ya citados, están las competencias que le corresponden a Navarra para el desarrollo de la legislación básica estatal (responsabilidad de la Administración, expropiación forzosa, medio ambiente y ecología, reserva al sector público, ordenación del crédito, banca y seguros, régimen minero y energético, y recursos geotérmicos), y para la ejecución de la legislación del Estado (penitenciaria, laboral, propiedad intelectual e industrial, pesos y medidas, ferias internacionales, aeropuertos de interés general, establecimientos y productos farmacéuticos, vertidos industriales, archivos y bibliotecas estatales). En el art. 58.2 se recoge la importante competencia de ejecución de los tratados y convenios internacionales en lo que afecten a materias de la competencia de Navarra.
